São Paulo perde sua identidade industrial enquanto cidades vizinhas ganham fábricas; entenda a tripla pressão que esvazia a metrópole e ameaça seriamente sua economia futura
Por Alexandre Abdal e Felipe Madio
TIRÉSIAS [a Édipo]: Terrível o saber se ao sabedor ineficaz.
[…] Os sons que emites são inoportunos; não quero padecer da mesma sorte.”
(Édipo Rei, de Sófocles)
Neste artigo discutimos o conjunto de pressões que, nos últimos 50 anos, vem produzindo um resultado de esvaziamento industrial na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Esse esvaziamento é mais antigo e mais forte no município de São Paulo (MSP), mas pode estar se aproximando e se intensificando de forma desigual nos municípios do entorno metropolitano – vide, por exemplo, o recente movimento de fuga de montadoras da região do ABC paulista, com destaque para a Ford e para a Toyota.
Tal esvaziamento da indústria de transformação coloca importantes dilemas para os municípios atingidos e para as suas populações, dado que as suas dinâmicas econômicas e de desenvolvimento, de mercado de trabalho e de renda estiveram fundamentalmente atreladas à indústria manufatureira ao longo do século XX. O processo-resultado de esvaziamento industrial da RMSP é condicionado por uma tripla pressão, cada uma das três estando associada a uma escala diferente e a um conjunto causal igualmente diferente.
A primeira pressão
A primeira pressão é vertical (de cima para baixo), está situada em escala nacional, pois consiste na desindustrialização do País, e deriva do novo padrão de inserção da economia brasileira na economia internacional a partir dos anos 1980-1990. Ao longo do século XX, o Brasil foi capaz de construir matriz industrial relativamente completa, integral e integrada, com capacidade produtiva nos setores típicos da segunda revolução industrial e alguma capacidade de incorporação de progresso técnico. Essa construção foi realizada no contexto do nacional-desenvolvimentismo, cujo esgotamento, nos anos de 1980, colocou um fim àquela trajetória de mudança estrutural da economia brasileira, implicando uma quase-estagnação que já dura 50 anos.
Entre o final dos anos de 1980 e 1990, um conjunto de reformas econômicas liberalizantes, caracterizadas por abertura comercial, liberalização financeira e privatizações, completada por um plano de estabilização monetária que, apesar de heterodoxo, implicou paridade cambial e juros altos, desencadearam processos de reestruturação produtiva de caráter defensivo, desindustrialização precoce e reprimarização da economia. Mesmo após 2003, com o retorno de políticas industriais mais verticais, a situação não melhorou. Por um lado, o tripé macroeconômico instaurado em 1999, com juros altos, câmbio flutuante e superávits primários, caracterizou uma situação de divergência entre políticas macroeconômica e industrial. Por outro lado, a emergência da China como eixo da produção mundial, consolidou a nova posição brasileira de exportador de commodities e de importador de bens manufaturados. No fim das contas fomos, enquanto nação, engolfados em uma armadilha da liberalização da qual ainda não conseguimos nos desvencilhar.
A segunda pressão
A segunda pressão é horizontal, está situada em escala regional, pois consiste no movimento de formação da Macrometrópole Paulista (MMP) e deriva das características do processo de desconcentração da produção industrial nacional. Do ponto de vista regional, a trajetória de desenvolvimento brasileiro foi hiperconcentradora da produção e, sobretudo, da indústria de transformação na RMSP. Primeiro, com uma indústria mais leve no MSP e, depois, com a passagem para a chamada fase de industrialização pesada, quando o País internaliza os setores produtores de bens de produção e de bens de consumo duráveis no entorno metropolitano. Duas grandes fases distintas em termos regionais podem ser identificadas: uma primeira, caracterizada por uma tendência à concentração produtiva na RMSP até 1970; e, outra, caracterizada pelo início do processo desconcentrador a partir de então, cujos determinantes foram a emergência de deseconomias de aglomeração na RMSP e uma robusta ação estatal, seja do governo federal ou dos entes subnacionais.
As primeiras duas décadas do movimento desconcentrador foram feitas ainda nos marcos do nacional-desenvolvimentismo, quando o principal objetivo político-econômico era a integração regional em um contexto de unificação do mercado nacional, beneficiando, de forma minimamente ampliada, o conjunto do território nacional e proporcionando uma trajetória de desenvolvimento regional ancorado em São Paulo. Contudo, as reformas econômicas liberalizantes e a semiestagnação por elas detonada, do ponto de vista regional, levou à fragmentação territorial. Isso significou a inserção de um segundo horizonte, ao mesmo tempo superposto e contraditório ao objetivo anterior da integração nacional, a saber, o horizonte da integração internacional. A partir de agora, ficou possível a desintegração regional mediante uma vinculação direta a mercados internacionais, cujo resultado líquido foi a manutenção do dinamismo apenas nos territórios e setores que, por quaisquer motivos, detinham competitividade à luz dos mercados internacionais. A RMSP, cujo parque industrial estava relativamente mais voltado para o mercado interno, seguiu perdendo participação na indústria nacional, ao mesmo tempo em que começou a perder a característica de ancoragem e nucleação da produção nacional.
Assim, pari passu ao movimento desconcentrador iniciado nos anos 1970, a indústria de transformação da RMSP começou a experimentar um espraiamento territorial cujo resultado foi a formação da MMP. Caracterizada enquanto amplo território produtivo relativamente integrado, portadora de divisão espacial e de trabalho específica e formada no e pelo processo de desconcentração produtiva da RMSP, pode ser sintetizada nas tendências de desconcentração concentrada, caracterizada por uma importante reconcentração da indústria em um anel macrometropolitano no entorno da RMSP, e de hierarquia da desconcentração, definida por uma tendência à permanência na MMP da indústria de maior intensidade tecnológica. O resultado líquido desse processo foi: (i) esvaziamento industrial de mais longo prazo no MSP vis-à-vis especialização em serviços produtivos especializados; (ii) relativa manutenção da especialização industrial no entorno metropolitano, com destaque para a indústria de mais alta intensidade de tecnologia; e (iii) importante movimento de expansão e especialização industrial no anel macrometropolitano em todos os segmentos industriais, mas com maior importância nos segmentos de maior intensidade de tecnologia.
A terceira pressão
A terceira pressão é também vertical, como a primeira, mas de baixo para cima e situada na escala local, pois consiste na reconversão de uso em áreas tradicionalmente industriais para novos usos não industriais. Ela deriva do processo de expansão imobiliária na capital paulista e em alguns municípios do seu entorno metropolitano. As discussões sobre as relações entre a dinâmica e localização industrial em escala local, políticas urbanas e dinâmicas imobiliárias ainda são poucas no Brasil. Cientistas sociais, economistas inclusos, em geral, e urbanistas, em particular, tendem a olhar com mais atenção a “produção da cidade” do que a “produção na cidade”. De qualquer forma, é possível identificar uma baixa eficácia em iniciativas que visam fomentar e atrair atividade econômica, indústria, principalmente, a partir do uso de instrumentos urbanísticos, ou, mesmo, fiscais, no bojo da política urbana. Em que pese que o zoneamento consiga proteger áreas industriais, ajudando a reter as indústrias já instaladas; verifica-se que a pressão histórica exercida pela expansão imobiliária na metrópole paulista vem aumentado a pressão sobre áreas tradicionalmente industriais para a reconversão de uso para usos mais lucrativos, como moradia de alto padrão e atividades de serviços mais sofisticadas.
Considerações finais
Tomadas em conjunto, essas três pressões configuram a hipótese da tripla pressão, sintetizada na tabela a seguir.
A hipótese da tripla pressão sobre a indústria de transformação da RMSP
| Escala | Expressão | Condicionantes | Temporalidade | |
| Pressão 1: vertical
(cima p/ baixo) |
Nacional | Desindustrialização | Inserção internacional subordinada | 1980-1990 |
| Pressão 2: horizontal | Regional | Macrometrópole Paulista | Desconcentração da produção industrial | 1970 |
| Pressão 3: vertical
(baixo p/ cima) |
Local | Reconversão do uso industrial para não industrial | Expansão imobiliária | 1990-2000 |
Fonte: elaboração própria.
Pensando o futuro da RMSP, diante da manutenção das três pressões, nossos resultados apontam para pouco otimismo quanto às possibilidades de uma reindustrialização, entendida enquanto reversão da tendência secular de esvaziamento industrial. Do ponto de vista internacional, o contexto da economia internacional segue pouco favorável, dado a consolidação asiático-chinesa como eixo produtor de manufaturados, o aprofundamento das guerras e o aumento da desconfiança em relação ao mercado global. Apesar de que a retomada de políticas pró-indústria pelos EUA possa ter algum efeito emulador nos países em desenvolvimento.
Do ponto de vista nacional, um ponto positivo foi sinalizado pela recente Reforma Tributária, potencialmente capaz de pelo menos minimizar práticas de guerra fiscal. E, em que pese o anúncio de uma nova política industrial, denominada Nova Indústria Brasil (NIB), que reconhece a desindustrialização como um problema, nada até agora garante que ela será efetiva ou que não será mais uma vez sabotada por uma política macroeconômica restritiva. Mesmo no caso de uma virada nacionalista na política macroeconômica, o mais provável é ela beneficiar outros polos industriais que não a RMSP, com destaque para o anel macrometropolitano e outras cidades médias brasileiras. Assim, supondo um novo ciclo sustentado de investimentos industriais, em situação de convergência e complementaridade entre políticas industrial e macroeconômica, muito provavelmente, a RMSP só seria privilegiada em caso de uma política regional ativa em seu favor. Acontece que, diante da trajetória regional brasileira, marcada por elevadíssimas disparidades regionais, uma política pró-São Paulo é uma antipolítica regional.
Sobrariam, então, os governos locais. Embora haja uma importante discussão sobre desenvolvimento local, eles pouco podem fazer para a atração de novas indústrias, pois possuem pouca margem de manobra para isenções fiscais que afetam a indústria de transformação, e o uso de instrumentos urbanísticos tendem à inefetividade – o zoneamento, por exemplo, tem efeito sobre a retenção de firmas industriais, mas não sobre a atração. Agora, pouco não é nada. Além da já tradicional prática de doação de terrenos, municípios podem levar a cabo estratégias de corpo a corpo para a atração de investimentos industriais. Podem, também, atuar em outras frentes para além da doação de terrenos e corpo-a-corpo. São elas:
- investir em fatores que geram externalidades positivas para a indústria, como infraestrutura básica e de transportes, instituições de formação e qualificação de mão de obra e instituições ligadas à infraestrutura de conhecimento e com destaque para a pesquisa aplicada e interligação universidade-empresa;
- atuar no sentido de assistência e capacitação junto ao seu parque produtivo, especialmente Micro e Pequenas Empresas (PMEs), para viabilizar o aproveitamento de políticas setoriais, por exemplo, no âmbito da política industrial, e de linhas de financiamento e crédito junto a instituições nacionais, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES) e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), principalmente no que toca diversificação produtiva, desenvolvimento tecnológico e inovação; e
- fortalecer a atuação conjunta intermunicipal no bojo dos consórcios já existentes, ao mesmo tempo buscando a colaboração do MSP (tradicionalmente avessa à cooperação metropolitana), a integração de ações interconsórcios e a interlocução com o governo estadual.
Este é um artigo de opinião. Está baseado no artigo científico de mesmo nome e publicado na Revista Cadernos Metrópole, volume 27, número 62, de janeiro-abril de 2025. Disponível em: https://www.scielo.br/j/cm/a/gK397gRpDpk6jPCL5yFVQBH/?format=pdf&lang=pt.
====================
Alexandre Abdal é sociólogo e professor da área de públicas da Escola de Administração de Empresas do Estado de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV EAESP), colaborador do Doutorado Profissional em Políticas Públicas (DPP) da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), pesquisador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap) e pesquisador da Rede Observatório da Metrópole, núcleo São Paulo.
Felipe Madio é urbanista e doutorando em Planejamento e Gestão do Território pela Universidade Federal do ABC (UFABC) e mestre em Gestão e Políticas Públicas pela Fundação Getulio Vargas (FGV EAESP).
====================
