A fragmentação do SIPEC não é apenas uma disfunção administrativa. Ela esconde uma estrutura de poder que distribui recursos, autonomia e influência de forma desigual. Descubra quem lucra com isso.
Por Pedro Assumpção Alves
Em junho de 2026, o Ministério da Gestão e da Inovação, por meio da Secretaria de Gestão de Pessoas, lançou o Plano Federal de Gestão de Pessoas (PFGP 2030), destinado a aperfeiçoar o Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC) e construir capacidades estatais para os desafios do século XXI. O plano parte de dois problemas: a posição historicamente marginal da gestão de pessoas nas agendas governamentais e a intensa fragmentação do sistema, que dificulta sua coordenação. Esse quadro suscita a questão que orienta o texto: quais interesses são atendidos por um sistema organizado dessa forma?
Em recente reflexão, Marcio Pochmann observa que o serviço público brasileiro acompanhou as diferentes concepções de Estado. Da Revolução de 1930 ao golpe de 1964, a profissionalização burocrática, simbolizada pela criação do DASP, articulou-se à centralização administrativa e ao projeto nacional-desenvolvimentista. Apesar das contradições autoritárias, formaram-se quadros capazes de executar procedimentos, interpretar o país e planejar seu desenvolvimento. Apareceu a figura do servidor como intelectual de Estado, dotado de especialização técnica, compreensão histórica e compromisso com objetivos coletivos, representada, segundo Pochmann, por personalidades como Celso Furtado, Anísio Teixeira, Teixeira de Freitas, Guerreiro Ramos, Darcy Ribeiro e Ignácio Rangel.
O Decreto-Lei nº 200, de 1967, introduziu outra lógica ao enfatizar descentralização, delegação, administração indireta e controle por resultados. A reforma ampliou a flexibilidade operacional, mas favoreceu a especialização setorial e a fragmentação institucional. Sob o regime militar, o planejamento permaneceu relevante, porém submetido a uma racionalidade tecnocrática e concentrado em estruturas autônomas.
O servidor passou de formulador do projeto nacional a especialista de sua área ou executor de programas definidos centralmente.
Atualmente, embora a administração pública seja mais abrangente, profissionalizada e tecnologicamente sofisticada, esse movimento foi aprofundado pela gestão orientada por metas e entregas. A modernização dos instrumentos administrativos não preservou, na mesma medida, a capacidade da burocracia de articular conhecimentos, antecipar problemas e participar da construção democrática do futuro nacional.
Essa trajetória ajuda a explicar a baixa centralidade política da gestão de pessoas no Executivo. Embora suas decisões condicionem as políticas públicas, a área permanece concentrada em normas, folha e controles funcionais, subordinada ao planejamento, ao orçamento e à coordenação governamental. Ao mesmo tempo, o SIPEC incorporou carreiras, tabelas, gratificações e sistemas sem integrar planejamento da força de trabalho, ingresso, desenvolvimento, desempenho e remuneração. O resultado é um sistema formalmente unificado, mas materialmente dividido em estruturas setoriais com diferentes graus de autonomia, capacidade institucional e poder de barganha.
A baixa centralidade política e a fragmentação do SIPEC, portanto, não são apenas disfunções administrativas. Elas compõem uma estrutura de poder que distribui recursos, autonomia e capacidade de influência de maneira desigual. Na ausência de coordenação estratégica, beneficiam-se os atores mais preparados para transformar sua posição institucional em vantagens particulares.
Os principais beneficiários são carreiras com prestígio, organização corporativa e acesso aos centros decisórios. Segmentos jurídicos, fiscais, policiais, diplomáticos e de controle conquistam remunerações mais favoráveis, progressões rápidas e proteção contra perdas. Órgãos autônomos também negociam concursos, gratificações e regras próprias. Cada solução particular protege o grupo que a obtém, adiciona complexidade e estimula pedidos de equiparação. O regime é juridicamente único, mas a desigual capacidade de negociação produz regimes paralelos.
Governantes e coalizões políticas também podem utilizar reajustes e reestruturações de carreiras para administrar conflitos, atender grupos organizados e construir apoio. Essas decisões geram benefícios políticos imediatos, enquanto seus custos fiscais e institucionais são distribuídos ao longo do tempo. A dispersão decisória ainda reduz a transparência, dificulta identificar responsabilidades e impede uma avaliação clara dos impactos sobre o conjunto do Estado.
A expansão das emendas parlamentares mostra como a transferência do poder orçamentário para negociações descentralizadas, orientadas por interesses territoriais, eleitorais ou clientelistas, desloca recursos de políticas estruturadas para iniciativas pontuais e pouco coordenadas.
Compromissos particulares consomem recursos futuros, reduzem a margem do órgão central e dificultam relacionar força de trabalho, prioridades e necessidades sociais. Em vez de financiar uma estratégia nacional de capacidades estatais, o orçamento passa a refletir negociações assimétricas entre atores com diferentes poderes de pressão.
Esse arranjo reduz o Estado à administração de restrições fiscais e entregas imediatas. Sem planejamento nacional, a gestão de pessoas deixa de estruturar capacidades estatais, favorecendo interesses rentistas, privatizações e a transferência de funções públicas a agentes privados. O Estado passa a adquirir externamente o conhecimento, a tecnologia e a capacidade operacional que deixou de desenvolver.
A autonomia do Banco Central é um exemplo: embora proteja a política monetária de pressões eleitorais, sua separação do projeto eleito amplia o poder de uma burocracia especializada e beneficia credores e detentores de ativos quando estabilidade de preços e credibilidade financeira prevalecem sobre emprego, investimento e desenvolvimento.
A segmentação permite que carreiras situadas fora do SIPEC convertam a autonomia institucional em instrumento de obtenção de vantagens corporativas. A recente decisão do TCU de autorizar parcelas remuneratórias capazes de superar o teto constitucional, justificada pela necessidade de reter quadros e pela existência de benefícios semelhantes no Judiciário e no Ministério Público, ilustra essa dinâmica de mimetismo corporativo: vantagens concedidas a uma categoria tornam-se precedentes para reivindicações de outros grupos. Ao dispor de sistema próprio de gestão de pessoas, o Tribunal pode adotar soluções específicas sem submetê-las a uma avaliação transversal de equidade, impacto fiscal e coerência com o conjunto das carreiras públicas.
A transformação digital acrescenta outra dimensão ao problema. Sistemas fragmentados, bases de dados desconectadas e baixa capacidade de integração criam oportunidades para que grandes empresas tecnológicas assumam funções de coordenação. Elas podem deixar de atuar como simples fornecedoras e passar a controlar infraestruturas por meio das quais circulam identidades, pagamentos, informações, serviços e decisões públicas.
Nesse cenário, uma integração digital conduzida por plataformas privadas não supera necessariamente a fragmentação: pode apenas substituir uma forma de captura por outra. O poder antes distribuído entre carreiras, órgãos e corporações passa a concentrar-se em quem controla dados, algoritmos, computação em nuvem e redes digitais. O cidadão corre o risco de ser tratado menos como sujeito de direitos e mais como usuário de serviços, enquanto decisões públicas passam a depender de sistemas privados e pouco transparentes.
Enfrentar o problema exige elevar a gestão de pessoas a política estratégica, fortalecer a coordenação do SIPEC, adotar critérios comuns para carreiras e remuneração e construir infraestrutura pública interoperável, transparente e soberana. Esta é uma aposta para que as capacidades estatais podessam responder a objetivos coletivos, diminuindo o peso da força de barganha de carreiras, coalizões ou plataformas.
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Pedro Assumpção Alves é Economista e Mestre em Demografia, Servidor Público Federal da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, atualmente em exercício na Secretaria de Gestão de Pessoas do MGI. Já atuou em temas relacionados ao Desenvolvimento de Capacidades Estatais, determinantes sociais da saúde, Direitos Humanos e Desenvolvimento Agrário e Rural.
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