Minuta elaborada por comissão de especialistas institucionaliza monitoramento e avaliação como obrigações legais, vinculando alocação orçamentária a evidências de resultados e transformando administração burocrática em gestão orientada por impactos
Por Jackson De Toni
O governo federal acaba de apresentar publicamente a minuta de uma Lei Geral da Gestão Pública, produzida por comissão de especialistas coordenada pelo Ministério da Gestão e Inovação, o MGI¹. A proposta da Lei Geral da Gestão Pública, elaborada por uma comissão de especialistas e entregue ao governo federal em dezembro de 2025, representa uma tentativa de modernização estrutural do Estado brasileiro, visando substituir o Decreto-Lei nº 200, de 1967. Enquanto a legislação de 1967 refletia um modelo burocrático focado em processos e controle formal, o novo anteprojeto desloca o eixo central da administração para a efetividade das políticas públicas e a entrega de valor ao cidadão.
A proposta institui princípios fundamentais como a governança colaborativa, a inovação pública e a sustentabilidade, mas sua espinha dorsal reside na compreensão da ação estatal como um “ciclo de políticas públicas”. Este ciclo é composto pelas etapas de formulação, implementação, monitoramento e avaliação, que devem ocorrer de forma contínua e articulada. O objetivo central do texto é superar a fragmentação administrativa e garantir que a gestão pública seja orientada por evidências e resultados concretos, promovendo a melhoria da qualidade do gasto e a redução de desigualdades.
O Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas
A proposta da Lei Geral não trata o monitoramento e a avaliação (M&A) como atividades acessórias, mas como obrigações legais intrínsecas ao ciclo de políticas públicas. O texto dedica capítulos específicos para detalhar como essas práticas devem ocorrer, estabelecendo que todas as políticas devem ser submetidas a escrutínio para verificar a adequação da intervenção governamental aos resultados pretendidos.
Os principais mecanismos de M&A previstos no anteprojeto incluem:
- Modalidades de Avaliação: A lei institucionaliza três tipos de avaliação: a avaliação prévia (ex ante), realizada na fase de formulação ou redesenho para subsidiar a decisão; a avaliação concomitante, para ajustes durante a implementação; e a avaliação posterior (ex post), focada em aferir resultados e impactos.
- Integração com o Orçamento: Um dos pontos mais inovadores é a obrigatoriedade de articulação entre planejamento, orçamento e avaliação. A proposta determina que a alocação de recursos orçamentários deve ser orientada por evidências oriundas das atividades de monitoramento, visando a eficiência alocativa e a qualidade do gasto.
- Catálogo de Políticas Públicas: Prevê-se a criação e atualização anual de um catálogo unificado, garantindo transparência e organizando informações que subsidiem tanto a gestão quanto o controle social e a cooperação federativa.
- Uso dos Resultados: A lei estipula que os resultados das avaliações não devem ter apenas caráter burocrático, mas servir efetivamente para a tomada de decisão sobre a continuidade, ajuste, ampliação ou descontinuidade de programas.
Maior institucionalização do M&A governamental
A proposta legislativa surge em um momento em que o governo federal já vem empreendendo esforços significativos para a institucionalização do M&A, embora de forma por vezes fragmentada em múltiplas iniciativas. A criação da Secretaria de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e Assuntos Econômicos (SMA) no Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) em 2023 foi um marco recente, centralizando a coordenação do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP).
Alguns pontos notáveis ilustram marcos recentes na trajetória de institucionalização no governo federal:
- Ciclos de Avaliação do CMAP: Realização sistemática de avaliações ex post de políticas financiadas por gastos diretos e subsídios, selecionadas por critérios de materialidade, criticidade e relevância.
- Revisão de Gastos (Spending Review): Institucionalização de processos para reavaliar despesas e criar espaço fiscal, como visto nas revisões de benefícios do INSS e do Proagro.
- Legado da SAGI/MDS: O Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social (MDS), através da histórica Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI, atual SAGICAD), consolidou uma cultura de avaliação em programas sociais como o Bolsa Família, desenvolvendo ferramentas robustas como o Censo SUAS e painéis de monitoramento.
- Desenvolvimento Metodológico: Criação de guias de avaliação ex ante e ex post e desenvolvimento de novas metodologias ágeis, como a Metodologia de Avaliação Padronizada de Políticas Públicas (MAPP), para dar escala às avaliações.
A proposta difere da ênfase e do escopo presente na PEC 38/2025, em tramitação no Congresso Nacional, conhecida como “proposta de reforma administrativa”. A principal diferença entre as duas propostas reside no objeto e na finalidade desse processo: a Lei Geral da Gestão Pública foca na avaliação da política pública e seu impacto na sociedade, enquanto a PEC 38/2025 concentra-se na avaliação de desempenho dos servidores e da eficiência administrativa. O texto institucionaliza a articulação direta entre planejamento, orçamento e avaliação, exigindo que a alocação de recursos financeiros seja orientada por evidências de resultados e impactos. O objetivo é subsidiar a tomada de decisão sobre a manutenção, ajuste ou descontinuidade de programas com base em sua efetividade e sustentabilidade.
Em contrapartida, a PEC 38/25, aborda a avaliação restringindo o processo na gestão de recursos humanos e da reforma administrativa. Seus mecanismos de avaliação e monitoramento são mais voltados para mensurar o desempenho individual e institucional para fins de gestão de pessoal, como a regulamentação do estágio probatório, a progressão em carreiras e a concessão de “bônus de resultado”. O foco recai sobre a eficiência interna, a produtividade dos agentes públicos e o cumprimento de metas administrativas pelas unidades, estabelecendo critérios para premiar o mérito e racionalizar a força de trabalho, sem dar ênfase central à avaliação do impacto social das políticas públicas em si, como faz a proposta da Lei Geral.
A proposta apresentada determina explicitamente que o processo orçamentário deve ser orientado pelo planejamento governamental e promover a alocação de recursos com base em evidências oriundas de atividades de monitoramento e avaliação. Isso significa que os resultados das avaliações (se uma política funciona ou não) tornam-se, por lei, um critério para decidir a manutenção, ampliação ou corte de verbas orçamentárias.
Uma das maiores inovações para vincular esses temas é a exigência de que a Lei Orçamentária Anual (LOA) seja acompanhada de um marco orçamentário de médio prazo. Esse marco deve conter previsões de despesas para, no mínimo, os três exercícios subsequentes. O objetivo é garantir que o orçamento não olhe apenas para o ano corrente, mas reflita o planejamento de longo prazo e a sustentabilidade das políticas públicas, integrando-se aos processos de monitoramento.
A proposta de lei também exige a compatibilidade rigorosa entre os instrumentos de planejamento e orçamento: (a) deve haver correspondência entre os programas do Plano Plurianual (PPA) e as ações orçamentárias da LOA; e (b) Isso impede o “divórcio” comum onde o plano diz uma coisa e o orçamento financia outra. A proposta cria instâncias de coordenação para assegurar a coerência das decisões em todas as etapas desse ciclo. A proposta institucionaliza a avaliação da qualidade do gasto público como um mecanismo de integração e prevê a realização de avaliações periódicas de gastos para identificar fragilidades e oportunidades de realocação de recursos. Essas avaliações devem utilizar relatórios de auditoria e estudos técnicos como fontes legítimas para embasar decisões de corte ou remanejamento orçamentário.
Correspondência entre metas físicas e financeiras, embora pareça intuitiva e lógica, não é menos trivial. A articulação busca garantir que haja compatibilidade entre as metas físicas (o que se planeja entregar, ex: número de escolas) e as dotações orçamentárias (o dinheiro disponível). Isso é monitorado por sistemas integrados que permitem acompanhar a execução física e financeira simultaneamente, garantindo que o dinheiro flua conforme o desempenho e a necessidade real da política planejada.
Novas perspectivas
A análise da proposta da Lei Geral da Gestão Pública em conjunto com as ações correntes do executivo revela uma nítida convergência de esforços. A lei proposta não inaugura o M&A no Brasil, mas busca elevar essas práticas — hoje dependentes de decretos e portarias — ao status de política de Estado, conferindo-lhes segurança jurídica e perenidade.
A institucionalização proposta pela Lei Geral oferece ganhos sistêmicos cruciais: transforma a avaliação de um exercício técnico isolado em um requisito legal para a alocação orçamentária, combatendo a inércia de programas ineficientes. Ao vincular o ciclo de políticas públicas à evidência empírica, a proposta protege o gestor que inova com base em dados e cria um “constrangimento positivo” para que decisões políticas sejam tecnicamente fundamentadas.
Em suma, a aprovação deste marco legal representaria a transição de uma administração focada na conformidade burocrática para uma gestão pública orientada por resultados e impactos reais na vida da população.
¹ A comissão de especialistas contou com 20 integrantes, sendo 12 deles da sociedade civil, três da AGU e dois do MGI, além de um representante da Controladoria-Geral da União (CGU) e dois do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO).
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Jackson De Toni é Economista, Doutor em Ciência Política e membro do Núcleo Gestor da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação, RBMA.
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