Entre rigidez burocrática e volatilidade das crises, a estabilidade ágil propõe um Estado capaz de preservar a previsibilidade institucional sem abrir mão de inovação, coordenação estratégica e aprendizado organizacional contínuo
A Administração Pública Federal (APF) brasileira encontra-se diante de um paradoxo estrutural: de um lado, a necessidade de garantir previsibilidade, continuidade institucional e segurança jurídica; de outro, a crescente pressão para inovar, adaptar-se e responder com agilidade a crises intersetoriais, complexas e imprevisíveis. O modelo organizacional vigente, herdeiro de uma tradição weberiana consolidada pelo Decreto-Lei nº 200/1967 e tensionado pelas reformas gerencialistas da década de 1990, apresenta sinais de esgotamento diante dos desafios contemporâneos. Como construir um Estado que preserve sua legitimidade institucional sem abdicar da capacidade de experimentar, aprender e coordenar respostas em ambientes incertos?
Essa questão norteia a proposta de estabilidade ágil, conceito desenvolvido por Kattel, Drechsler e Karo (2022), e aplicado ao contexto brasileiro por De Toni et al. (2025). O presente ensaio discute esse conceito como alternativa teórico-prática para o redesenho da APF, à luz das limitações do modelo atual e das possibilidades abertas por uma abordagem baseada em capacidades dinâmicas, governança ecossistêmica e experimentação institucional supervisionada.
O esgotamento de modelos tradicionais
O formato burocrático tradicional, fundado sobre os princípios de legalidade, impessoalidade, hierarquia e especialização, consolidou-se no Brasil como sinônimo de estabilidade e racionalidade organizacional. Reformas posteriores, como a Emenda Constitucional nº 19/1998, procuraram responder às críticas de rigidez e ineficiência, introduzindo elementos da New Public Management (NPM), com foco em resultados, descentralização e contratualização.
Entretanto, ambas as abordagens — burocrática e gerencialista — compartilham limitações importantes. A primeira mantém estruturas organizacionais impermeáveis à inovação e lentas na resposta a contextos dinâmicos. A segunda, ao fragmentar o aparelho estatal e afastar a gestão pública de uma visão sistêmica, compromete a coordenação estratégica e o planejamento de longo prazo (Bouckaert, 2023; Pollitt & Bouckaert, 2017).
O caso da política de neoindustrialização brasileira, analisado por De Toni et al. (2025), explicita essas contradições: excesso de entidades autônomas, baixa coordenação interministerial, sobreposição de funções e ausência de mecanismos estruturados de aprendizado organizacional. Além disso, as reformas existentes não enfrentaram de forma adequada o problema da interdependência entre setores e da incerteza estrutural que caracteriza os chamados wicked problems (Rittel & Webber, 1973).
Estabilidade ágil: entre o ideal weberiano e as capacidades dinâmicas
A proposta de estabilidade ágil parte da hipótese de que é possível conciliar os atributos da burocracia clássica — previsibilidade, profissionalismo e continuidade — com práticas inovadoras baseadas em experimentação, aprendizado contínuo e governança adaptativa. Inspirada no modelo neoweberiano europeu (Bouckaert & Pollitt, 2004; Christensen & Lægreid, 2011), essa abordagem sugere a revalorização da hierarquia como eixo articulador entre arranjos em rede e estruturas tradicionais, e defende que o Estado atue como facilitador de ecossistemas colaborativos, promovendo inovação sob supervisão pública.
A operacionalização da estabilidade ágil requer o desenvolvimento de cinco capacidades dinâmicas no âmbito organizacional: (1) análise do ecossistema, (2) coordenação de políticas e projetos, (3) atuação experimental com mecanismos de controle adaptativos, (4) gestão da mudança, e (5) aprendizagem organizacional e ecossistêmica (Kattel et al., 2024). Trata-se de uma mudança paradigmática: da busca exclusiva por eficiência para uma lógica de adaptação iterativa e coordenação transversal.
Conclusões: entraves persistentes e oportunidades emergentes
A análise do ecossistema da neoindustrialização, conforme realizada por De Toni et al. (2025), revela que a APF brasileira ainda está distante do modelo proposto. Os obstáculos identificados incluem:
- A fragmentação organizacional e a ausência de instâncias robustas de coordenação interministerial;
- A rigidez dos mecanismos de controle e a atuação predominantemente ex-post dos órgãos de fiscalização;
- A escassa institucionalização de processos de aprendizagem organizacional e experimentação supervisionada;
- A estrutura interna de ministérios, como o MDIC, incompatível com a lógica de políticas orientadas por missão.
Apesar dessas limitações, o estudo também identificou iniciativas promissoras, como os laboratórios de inovação pública, os sandboxes regulatórios, os contratos de gestão com cláusulas de flexibilidade e a atuação de organizações como a EMBRAPII e a ABDI, que operam sob formatos híbridos e orientações experimentais, em que pese o déficit de supervisão e os riscos de captura.
Diante do diagnóstico apresentado, algumas recomendações estratégicas se destacam:
- Reconhecimento jurídico da aprendizagem institucional
A estabilidade deve incluir a capacidade de revisão de rotinas, hipóteses e estratégias. Isso exige incorporar a aprendizagem como princípio normativo nos marcos regulatórios da administração pública. - Reestruturação da coordenação interministerial
Propõe-se criar instâncias permanentes de governança por portfólios ou missões, inspiradas na experiência do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), com autoridade transversal e capacidade de alocação orçamentária. - Regulação adaptativa e ambientes de experimentação supervisionada
É fundamental institucionalizar sandboxes e contratos experimentais com mecanismos de avaliação em tempo real, permitindo ajustes iterativos e maior responsividade à mudança. - Reforma da supervisão e controle externo
Órgãos como o TCU e a CGU devem evoluir para práticas de auditoria adaptativa e avaliação sistêmica de resultados, equilibrando responsabilização com incentivo à inovação. - Revisão dos tipos organizacionais e criação de regimes híbridos
A diversidade organizacional da APF deve ser racionalizada com base em critérios de efetividade, coordenação e adaptabilidade. Um novo tipo organizacional híbrido — dotado de flexibilidade operacional, accountability pública e alinhamento estratégico — deve ser estudado. - Investimento em capacidades analíticas e prospectivas
Fortalecer o uso de foresight estratégico, análise de tendências e inteligência institucional é crucial para antecipar desafios e moldar políticas públicas em cenários de alta incerteza. - Consolidação de estruturas de compartilhamento de conhecimento
A criação de uma organização pública dedicada à curadoria e difusão de boas práticas — uma espécie de think tank estatal — pode acelerar o aprendizado coletivo e reduzir a fragmentação informacional entre órgãos.
A proposta de estabilidade ágil representa uma inflexão necessária no pensamento sobre reforma administrativa no Brasil. Ao invés de repetir o dilema entre rigidez e eficiência, propõe-se uma síntese que valoriza a estabilidade institucional como plataforma para inovação controlada. Esse novo paradigma exige transformações no plano legal, organizacional, cultural e político, o que implica reformas estruturais de médio e longo prazo. Não se trata apenas de reorganizar ministérios ou fundir autarquias, mas de redesenhar a própria racionalidade que guia o funcionamento do Estado.
Como apontam De Toni et al. (2025), o sucesso dessa transição dependerá da capacidade da Administração Pública Federal de criar instrumentos que combinem hierarquia e rede, comando e adaptação, controle e aprendizado. Em tempos de múltiplas crises interligadas — sanitárias, climáticas, econômicas e democráticas —, essa combinação não é apenas desejável: é imperativa.
Referências:
Bouckaert, G. (2023). Public sector reform and coordination: Reflections and pathways. Public Policy and Administration.
Bouckaert, G., & Pollitt, C. (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press.
Christensen, T., & Lægreid, P. (2011). The Ashgate Research Companion to New Public Management. Ashgate Publishing.
De Toni, J., Gomide, A., Machado, R., & Vasconcellos, B. (2025). Uma análise do ecossistema organizacional da administração pública federal brasileira a partir da perspectiva de estabilidade ágil: diagnóstico e propostas. Cadernos Enap, nº 143. https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/8952
Kattel, R., Drechsler, W., & Karo, E. (2022). How to Make an Entrepreneurial State: Why Innovation Needs Bureaucracy. Yale University Press.
Kattel, R., Mazzucato, M., & others (2024). Dynamic Capabilities of the State. UCL Institute for Innovation and Public Purpose.
Lotta, G., & Monteiro, M. F. (2024). O apagão das canetas e a inovação no setor público. Revista de Administração Pública.
Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform: A Comparative Analysis – Into the Age of Austerity. Oxford University Press.
Rittel, H. W. J., & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, 4(2), 155–169.
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Jackson De Toni é economista, Doutor em Ciência Política e Professor da ENAP, FGV, IBMEC e IESB. Analista na ABDI/MDIC.
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