Presidente da ANESP critica PEC 38 como projeto disfarçado de austeridade que visa destruir Estado social, enquanto elogia consolidação normativa da Lei Geral da Gestão Pública, mas defende participação social
Em meio ao avanço da PEC 38/2025 na Câmara dos Deputados e à apresentação da Minuta de Lei Geral da Gestão Pública por uma comissão de especialistas, o debate sobre o futuro do Estado brasileiro volta ao centro da agenda política. Para o presidente da Anesp, Daniel Avelino, as propostas em discussão não tratam apenas de modelos de gestão, mas de escolhas estruturais sobre o papel do poder público na redução das desigualdades e na garantia de direitos constitucionais.
Na entrevista, Avelino faz uma análise crítica da chamada Reforma Administrativa e alerta que, “sob a máscara da eficiência, a PEC 38 é um projeto que visa destruir exatamente a parte do Estado voltada ao atendimento às necessidades da população”. Ao mesmo tempo, reconhece méritos técnicos na consolidação de normas proposta pela Lei Geral da Gestão Pública, mas defende que modernizar a administração exige mais participação social, transparência na alocação de recursos e equilíbrio entre gestão e controle — e não apenas novos rótulos para antigas agendas de austeridade.
Contexto Brasil: Daniel, qual a sua avaliação sobre a PEC 38/2025, que trata da chamada Reforma Administrativa?
Daniel Avelino: A Proposta de Emenda à Constituição nº 38 (PEC 38), apresentada à Câmara dos Deputados em 24 de outubro de 2025, tem como objetivos declarados “aperfeiçoar a governança e a gestão pública, promover a transformação digital, impulsionar a profissionalização e extinguir privilégios no serviço público”. Com essa chamada de modernização do Estado, conseguiu a adesão de vários parlamentares e está em tramitação.
Por trás dessa bandeira apelativa, está o mesmo ideal de ressignificação do papel do Estado que vem orientando tendência, como a do gerencialismo, desde o século passado. Sua face mais visível é a ideia de redução do tamanho da máquina pública, combate a privilégios do funcionalismo estatal e promoção da eficiência na prestação de serviços públicos.
O que se esconde nas entrelinhas desse discurso, no entanto, é a tentativa de contenção da capacidade do Estado em reduzir desigualdades sociais, a desregulamentação de mercados, a ampliação de vantagens de elites políticas e econômicas e o afastamento da população das decisões políticas.
A PEC 38 repete esse refrão. Ao propor mecanismos de governança e gestão, coloca as metas de austeridade em um patamar superior à promoção e garantia dos direitos individuais e sociais previstos na nossa Constituição Federal. Ao tratar da transformação digital, busca a redução de custos administrativos, sem considerar os impactos na força de trabalho, a distribuição justa dos ônus de adaptação e o acirramento de desigualdades sociais em virtude das inequidades de acesso. Ao discutir profissionalização do serviço público, mais uma vez dispara contra os concursos públicos, a estabilidade e o reajuste da remuneração. Por fim, mesmo quando vocaliza a justa indignação social contra privilégios de algumas categorias funcionais, age de maneira seletiva ao desconsiderar os casos de abuso que ocorrem, por exemplo, no ambiente parlamentar.
Em síntese, sob a máscara da eficiência, a PEC 38 é um projeto que visa destruir exatamente a parte do Estado voltada ao atendimento às necessidades da população. Mesmo defendendo austeridade, não muda uma vírgula das regras que beneficiam elites políticas e econômicas, como renúncias fiscais e emendas parlamentares. Para esses não se exige eficiência. A reforma administrativa é contra o serviço público e quem dele mais depende – a parcela mais pobre da população.
Contexto Brasil: Em dezembro de 2025 uma comissão de especialistas mobilizados pelo Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos e pela Advocacia-Geral da União apresentou uma Minuta de Lei Geral da Gestão Pública. Na sua opinião, essa proposta traz avanços relevantes para a administração pública? Quais?
Daniel Avelino: A proposta tem méritos ao promover uma revisão e consolidação da legislação federal esparsa sobre a organização da administração pública. O esforço de tratar das diversas funções estatais em um mesmo texto, de forma articulada, é bastante louvável. É um verdadeiro Código de Direito Administrativo.
Há muitos pontos positivos. Em primeiro lugar, atualiza a legislação, ao reconhecer e dar legitimidade a várias práticas que já vinham sendo adotadas na administração pública, para suprir lacunas legais. Também é muito importante o esforço de tentar apresentar as diversas áreas e funções administrativas de maneira integrada, ressaltando os fluxos e pontos de cooperação entre elas. E, obviamente, eu não poderia deixar de celebrar a maneira destacada com que o projeto tratou o tema da participação social e do diálogo com as organizações da sociedade civil organizada.
Há alguns pontos negativos, também, que decorrem principalmente do fato de que é uma proposta inicial, elaborada de forma fechada, sem passar pelo necessário debate público. É um texto excessivamente principiológico, o que dificulta sua implementação e, em virtude da discricionariedade e das divergências interpretativas, pode agravar a insegurança jurídica. Ainda persiste no modelo do ciclo de políticas públicas (proposto por Lasswell na década de 1950), que isola as etapas de formulação, implementação, monitoramento e avaliação. Há muitas lacunas e a principal é que não discute a decisão pública. Por fim, ao discriminar várias funções e atividades da gestão pública, contribui para a profusão e fragmentação de setores de assessoramento e governança, que trazem mais obrigações para a atuação da burocracia de baixo escalão e não necessariamente atuam de forma integrada.
Enfim, é um esforço que merece reconhecimento, mas que precisa ser lido com expectativas bastante moderadas, porque os problemas da administração pública não se resolvem por lei.
Contexto Brasil: Quais outros aperfeiçoamentos institucionais você entende que são necessários para melhorar a qualidade dos serviços públicos no Brasil?
Daniel Avelino: São muitas as possibilidades, mas vou destacar aqui apenas três. A primeira e mais importante é o estímulo ao envolvimento cotidiano da sociedade brasileira em todas as decisões públicas. Isso é o que diferencia a atuação do Estado de outras organizações privadas. Temos ferramentas sociais e tecnológicas suficientes para tornar essa participação mais frequente e mais ampla, com baixo custo de operação. É uma das melhores formas de garantir transparência e evitar a captura da máquina pública por grupos de interesse, que é a origem de muitas desigualdades que presenciamos hoje.
A segunda é o tratamento mais transparente sobre os recursos públicos (financeiros ou não). Cada decisão sobre alocação de valores, bens, trabalho e informação precisa ser analisada sob a luz dos efeitos diretos por ela provocados, inclusive os negativos. Ao evidenciar de forma contínua onde o Estado gasta bem e onde gasta mal, essa medida permite esvaziar a retórica da ineficiência que alimenta propostas como a da reforma administrativa. Combinada com a ampliação da participação mencionada anteriormente, isso permite que a população assuma o protagonismo no direcionamento da atuação estatal, que hoje ainda é guiada por grupos menos representativos.
Por fim, seria importante repensar o equilíbrio entre gestão e controle. A acumulação de exigências procedimentais e formais para a tomada de decisão pública e sua implementação acaba impondo aos agentes públicos um ônus de tempo e esforço que reduz a capacidade de atuação. Além disso, o risco de responsabilização por desconformidade inibe a ação pública e traz outra série de encargos para o processo decisório. É preciso, portanto, estabelecer um conjunto sucinto de regras de atuação que, sem prejuízo de recomendações e orientações, garantam previsibilidade e segurança jurídica aos tomadores de decisão. As instâncias de conformidade e controle, interno ou externo, deveriam levar em consideração o impacto de sua atuação sobre o funcionamento da máquina pública e a distribuição funcional e social dos ônus de adaptação. Combinada com a medida anterior, isso permite verificar o quanto o Estado brasileiro investe em medidas de controle e coordenação, em comparação com a implementação de políticas e a provisão de serviços públicos diretamente à população.
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Daniel Avelino é gestor, pesquisador e advogado. Possui graduação em Direito pela Universidade Federal da Bahia (2001), mestrado em Teoria do Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (2006) e doutorado em Política Social pela Universidade de Brasília (2012). Atualmente pesquisa sobre democracia e participação social na Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e Democracia, no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Tem experiência no campo de políticas públicas, com ênfase em Democracia, atuando principalmente nos seguintes temas: participação social, democracia, conselhos, governança global, administração pública e teoria do direito.
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