Apagões recorrentes em São Paulo expõem limites estruturais da regulação privada de serviços públicos, enquanto autoridades que defenderam privatizações demonstram falsa indignação diante de problemas previsíveis do modelo que promoveram
Por Emilio Chernavsky
No início de dezembro, após um forte vendaval, milhões de pessoas, cerca de um quarto dos consumidores da região metropolitana de São Paulo, ficaram no escuro. Parte deles durante vários dias, gerando enormes inconvenientes à população e prejuízos milionários às empresas. Em menor magnitude, isso voltou a ocorrer várias vezes desde então.
Diante do repetido desastre, vozes como as do prefeito Ricardo Nunes e do governador Tarcísio de Freitas aproveitaram para se levantar contra a Enel, concessionária responsável pela distribuição de energia elétrica na região afetada, exigindo a quebra do contrato com a empresa. Seria cômico, se não fosse trágico, ouvir tais declarações indignadas de notórios defensores da privatização dos serviços públicos, como se a situação não fosse um resultado possível, quando não previsível da atuação privada no setor que eles defendem, e como se o serviço ruim da Enel fosse um caso isolado. Não é. A realidade é que ele não é muito pior do que aquele prestado pela maioria das distribuidoras de energia no país. Nesse sentido, a Enel não é de forma alguma singular. Singular é o fato de que seus serviços se concentram na região metropolitana mais rica e populosa do país, chamando mais a atenção para o problema.
Tampouco é singular o comportamento da empresa, responsável por fornecer um serviço tão insatisfatório. Ela não é especialmente incompetente ou cruel. Mas, como qualquer outra concessionária privada, a Enel busca o lucro. A distribuir entre seus dirigentes e sócios, o maior possível. E usa todos os instrumentos ao seu alcance para isso. Entre eles, a contenção dos gastos com a manutenção das redes de energia, reduzindo para isso o número e a qualificação das equipes que a realizam. Dos gastos com o atendimento aos usuários. Dos investimentos, levando ao uso de instalações desatualizadas e acima da capacidade e, assim, a interrupções no fornecimento.
Como regra, a concessionária adotará tais práticas que prejudicam os usuários enquanto isso for conveniente para ela. E será conveniente enquanto as eventuais punições aplicadas pela autoridade reguladora forem inferiores aos ganhos que essas práticas trazem à empresa. Isso, lamentavelmente, tende a ser muito comum, uma vez que as punições tendem a ser raras, de pequeno valor, e com aplicação postergada indefinidamente.
Isso não deveria, de forma alguma, surpreender. Em primeiro lugar, porque para evitar ou minimizar as punições e elevar seus ganhos, a concessionária utilizará os meios de que dispuser, nos limites ou mesmo além da legalidade, para capturar o regulador, de modo a que suas decisões lhe sejam favoráveis às custas do interesse público. Não só: procurará intervir nos processos técnico e político para, inclusive, definir quem será o regulador, buscando nomes sob sua influência. Mais: mobilizará seus meios para, quando a captura do regulador se revelar insuficiente para garantir seus interesses, influenciar o Poder Judiciário para que ele o faça. A judicialização generalizada das decisões contrárias às empresas é um evidente sintoma disso.
Em segundo, a capacidade do regulador de estabelecer punições depende crucialmente da disponibilidade de informações que são produzidas e detidas pelas próprias concessionárias, que geralmente buscam fornecê-las na menor quantidade, qualidade e regularidade e com o maior atraso possível.
Em terceiro, mesmo tendo acesso às informações, o regulador normalmente não possui os conhecimentos que somente são adquiridos com a operação prática dos serviços, nem a expertise técnica atualizada, que evolui rapidamente e apenas é detida por quem exerce continuamente a atividade. Tampouco possui as habilidades negociais adequadas para administrar contratos marcados por numerosas e grandes incompletudes – ausência de previsão contratual para situações supervenientes –, naturais em concessões de serviços complexos e de longa duração, e que são apenas adquiridas na prática comercial.
Em quarto, as concessionárias prestam serviços públicos essenciais para o bem-estar da população e para o funcionamento da economia, que o governo geralmente não é capaz de assumir ou transferir para outros agentes sem criar graves perturbações no curto prazo. É difícil e custoso, e normalmente totalmente inviável nos curto e médio prazos, substituir a prestadora do serviço. Mesmo quando a prestação é inadequada, mesmo quando ela viola explicitamente obrigações contratuais. Mesmo que multas aplicadas não tenham sido pagas e determinações operacionais tenham sido descumpridas. O governo se torna, assim, refém dessas empresas, que usam sua posição para escapar das punições e ainda forçar renegociações contratuais benéficas para elas e contrárias ao interesse público.
Em síntese, o regulador regula organizações com frequência economicamente poderosas, com fortes vínculos políticos e capazes de provocar grandes danos às pessoas e à economia das regiões em que operam, e que com isso fazem o governo refém. Organizações que assediam o regulador, buscando capturá-lo. Ainda, para desempenhar sua função, esse regulador depende fortemente da informação incompleta, pouco confiável e desatualizada fornecida pelas concessionárias, e possui menor expertise e habilidades negociais do que elas. Não deveria, portanto, surpreender que ele enfrente enormes dificuldades para impedir ou mesmo restringir severamente comportamentos deletérios para a sociedade como os adotados pela Enel.
Certas estratégias podem diminuir o problema (regulação compartilhada, decisões colegiadas, altos salários e quarentena para dirigentes, rotação de funções, gastos altos em capacitação), mas são largamente insuficientes. Outra, decisiva para evitar que o governo se torne refém das empresas, é a manutenção, nas mãos do Estado, da capacidade de, se necessário, assumir e operar diretamente os serviços públicos concedidos, negociando posteriormente eventuais indenizações com a concessionária. Contudo, o governo federal perdeu essa capacidade que potencialmente existia no setor elétrico com a privatização da Eletrobrás, levada a cabo pelo governo Bolsonaro com a participação central do hoje governador Tarcísio. O estado de São Paulo também a perdeu no setor de saneamento, com a privatização da Sabesp por ele promovida. Com esses movimentos, os governos federal e estadual abdicaram deliberadamente de um instrumento chave para evitar abusos das concessionárias. Por isso, é falsa a indignação com os cortes de energia mostrada pelo governador que os promoveu; também será falsa a que ele vier a mostrar diante dos possíveis aumentos nos cortes de água.
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Emilio Chernavsky é Doutor em Economia pela USP e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Governo Federal.
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