O Ipea propõe duplicar o PIB per capita até 2050, mas subordina desenvolvimento ao “equilíbrio fiscal”, paradigma que ignora a natureza da moeda e limita o potencial do investimento público
Por Daniel Negreiros Conceição
O Estudo Estratégico de Análise Macroeconômica, elaborado pelo Ipea para subsidiar a Estratégia Brasil 2050, tem como principal mérito se propor a apontar os requisitos necessários para que o país duplique o PIB per capita até meados do século. Entretanto, o documento parte de uma premissa que limita a potência de sua proposta: a crença de que o sucesso da estratégia depende do chamado “equilíbrio fiscal”. Essa opção metodológica subordina o planejamento do desenvolvimento a um paradigma contábil arbitrário e disfuncional, que ignora a natureza da moeda, o papel macroeconômico do gasto público e a lógica dos fluxos financeiros entre Estado e sociedade.
A principal fragilidade do estudo está na confusão conceitual entre estabilidade macroeconômica e equilíbrio fiscal. A “estabilidade macroeconômica” desejável em uma perspectiva de desenvolvimento do país é aquela em que a economia opera com pleno emprego de suas forças produtivas e os investimentos públicos cumprem o papel fundamental de contribuir para o controle da inflação reduzindo os custos de vida e de produção. Já o “equilíbrio fiscal” está associado ao equilíbrio entre receitas e despesas públicas e à consequente estabilização da trajetória da relação entre o estoque de dívida pública e o PIB. Ainda que a relação entre dívida pública e produto interno seja pouquíssimo relevante para o ótimo planejamento macroeconômico, governos centrais no Brasil costumam perseguir que seu valor se mantenha estável acriticamente por meio da busca de superávits primários que resultam em subfinanciamento das instituições e políticas públicas, tendo como consequência baixos níveis de investimento público e altos índices de desemprego e pobreza.
O erro fundamental dessa abordagem é tratar o Estado como se estivesse sujeito às mesmas restrições orçamentárias das famílias e empresas. Mas, diferentemente desses agentes, a União é a emissora soberana da moeda nacional. Ela não precisa (e na verdade não tem como) “poupar” antes de investir; seu papel é justamente promover o desenvolvimento do país aproveitando a disponibilidade de recursos reais escassos como a força de trabalho, os recursos naturais, as tecnologias disponíveis e as divisas internacionais.
Em uma economia monetária, o déficit público de um setor é, por definição, o superávit de outro. Quando o governo gasta mais do que arrecada, injeta recursos que alimentam as rendas e poupança do setor privado. Ao contrário, se o Estado pratica superávits em situações abaixo do nível de pleno emprego, o resultado esperado é o subaproveitamento da capacidade produtiva nacional, mantendo desempregadas pessoas que poderiam desfrutar de melhores condições de vida e contribuir para o desenvolvimento do país.
O documento argumenta que é preciso elevar o investimento e a produtividade total dos fatores, mas sustenta que isso dependeria da “melhora da poupança pública” — isto é, da obtenção de superávits primários. A tese se apoia num absurdo lógico: para viabilizar o crescimento, se alega que é necessário aumentar a poupança agregada, para em seguida defender que seja reduzido um dos principais determinantes da poupança agregada que é o déficit fiscal do governo. Tal visão ignora que a poupança agregada (o aumento da riqueza líquida pelo setor não governamental doméstico) é a consequência aritmética do investimento privado, dos déficits fiscais do governo e das exportações líquidas, e não o pré-requisito para que essas coisas aconteçam. Em economias monetárias, o gasto público (criador de moeda) precede a arrecadação (destruidora de moeda): primeiro o Estado gasta, gerando renda; depois tributa, retirando da economia a moeda criada por esse gasto. O foco em poupar recursos fiscais para investir é, portanto, demonstravelmente equivocado tanto lógica como empiricamente.
O investimento público cria condições materiais para que o investimento privado floresça. Não é uma despesa a ser compensada por cortes de gastos ou tributos adicionais — é a base sobre a qual o setor privado pode planejar, produzir e empregar. É ele que constrói estradas, portos, escolas, laboratórios, redes de energia e sistemas digitais que reduzem o custo de vida e o custo de produção, criando as condições estruturais para a competitividade e o bem-estar social.
Ao longo da história, nenhum país industrializou-se mantendo o orçamento equilibrado. A experiência dos Estados Unidos no pós-guerra, da Europa reconstruída pelo Plano Marshall, do Japão e da Coreia do Sul durante a segunda metade do século XX, e da própria China nas últimas décadas mostra que o investimento estatal é o alicerce do desenvolvimento.
O gasto público, quando bem direcionado, não gera desequilíbrio: gera capacidade. Ele expande a oferta agregada ao criar infraestrutura, fortalecer cadeias produtivas, ampliar a base tecnológica e elevar a produtividade. A “estabilidade macroeconômica” mencionada no documento, portanto, só será possível se o Estado brasileiro assumir um papel mais ativo, capaz de garantir o pleno emprego e coordenar investimentos em áreas-chave — energia limpa, transporte, saneamento, educação, saúde e inovação.
A insistência no “equilíbrio fiscal” como pré-condição para o crescimento revela a persistência de uma visão anacrônica, que enxerga o gasto público como concorrente do gasto privado. Essa visão não apenas é teoricamente limitada, como empiricamente refutada pela história recente do próprio Brasil: sempre que os investimentos públicos foram ampliados o país cresceu e gerou melhores oportunidades para o seu povo, inclusive criando mais oportunidades lucrativas aos empresários brasileiros. Quando adotou políticas de austeridade, mergulhou em recessões prolongadas.
Ao contrário do que pregam os manuais neoclássicos, a responsabilidade fiscal genuína não é aquela que busca saldos positivos no orçamento, mas a que garante o uso eficiente da capacidade produtiva do país. O limite da política fiscal não é financeiro, é real. O que deve ser monitorado não é o tamanho do déficit, mas a utilização bem planejada dos recursos reais disponíveis.
O desafio brasileiro até 2050 não é equilibrar planilhas: é equilibrar o país. Em um contexto de capacidade ociosa e desemprego elevado, o gasto público não é inflacionário: ele ativa o potencial produtivo adormecido e alimenta a sua expansão. A inflação de demanda só se torna um risco quando a economia atinge o pleno emprego e a expansão da demanda não tem como ser acompanhada de aumento de oferta de bens e serviços na mesma proporção.
Dessa forma, a estabilidade macroeconômica — aquela que de fato interessa à sociedade — depende menos de metas fiscais e mais de metas reais: pleno emprego, aumento de investimento público e privado, e expansão da capacidade produtiva. Isso significa equilibrar oportunidades, reduzir desigualdades regionais, modernizar a infraestrutura e ampliar o acesso à educação, à saúde e à renda. E nada disso será possível sem um Estado autorizado a investir mais do que arrecada, pelo tempo que for necessário para gerar um novo ciclo de prosperidade.
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Daniel Negreiros Conceição é Professor de Macroeconomia no IPPUR-UFRJ
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