O Brasil possui 10 milhões de estudantes em 2.600 instituições de ensino superior, mas o sistema de avaliação e regulação enfrenta impasses estruturais que comprometem a garantia de qualidade educacional
Por Helena Sampaio e André Pires
O sistema de educação superior brasileiro possui cerca de 10 milhões de estudantes distribuídos em aproximadamente 2.600 instituições. Mas, não é só o tamanho que impressiona: a predominância do setor privado e a ascensão meteórica da modalidade de ensino a distância (EaD) conferem-lhe uma especificidade ímpar no cenário mundial, especialmente na América Latina. Este cenário complexo, contudo, vem acompanhado de desafios significativos nos processos de avaliação e regulação, uma pauta fundamental para garantir a qualidade do ensino.
Um Contexto Singular
Imagine um sistema onde 79% das matrículas e 88% dos estabelecimentos de ensino superior são privados, sendo a maioria (65%) com fins lucrativos. É essa a realidade brasileira, onde o setor público, composto por universidades federais e estaduais gratuitas, mantém-se mais seletivo e focado em pesquisa e extensão.
A ascensão do setor privado não é recente: começou no final dos anos 1960 com vistas a atender à demanda crescente por formação superior e, desde meados dos anos 1990, o setor vem mudando a sua configuração, com a presença de instituições com fins lucrativos. No entanto, a verdadeira “explosão” ocorreu no século XXI, impulsionada por políticas governamentais, como o Prouni e o Fies, que transferem recursos públicos (direta ou indiretamente) para financiar estudantes em instituições privadas. Um dos impactos desses programas no setor foi a formação de grandes conglomerados educacionais e a sua financeirização. Com o declínio do Fies, na segunda metade da década de 2010, as IES privadas, especialmente as com fins lucrativos, voltaram-se intensamente para a oferta de cursos de graduação EaD, beneficiadas pelo relaxamento das normas que regulam a modalidade. Atualmente, o EaD domina, com 63% dos novos ingressantes em 2023. A concentração de matrículas em poucos grandes grupos educacionais privados que se verifica no Brasil é um fenômeno ímpar no mundo.
As características atuais do sistema de ensino superior no Brasil são os custos que se decidiu pagar para seguir ampliando o acesso ao ensino superior pela via do setor privado e sem qualquer reformulação do modelo único de ensino superior adotado no país há quase sessenta anos e que segue forte. Os resultados desse modelo são modestos: a despeito da ampliação recente, a taxa líquida de matrículas no ensino superior no Brasil – 25,5%, em 2023 – permanece uma das menores da América Latina.
O SINAES
A responsabilidade de avaliar e regular essa imensa rede é do Poder Público, através do Ministério da Educação (MEC). Em 2004, foi criado o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). Este sistema robusto, que completa 20 anos, tem como objetivos a melhoria da qualidade, a orientação da expansão e o aumento da eficácia acadêmica e social da educação superior. É, de fato, uma conquista do Estado brasileiro, especialmente quando comparado a outros países.
O Sinaes compreende três pilares avaliativos: a avaliação institucional (autoavaliação e externa), a avaliação de cursos e a avaliação de desempenho dos estudantes (Enade). Os resultados dessas avaliações são o referencial básico para os processos de regulação e supervisão, buscando assegurar a qualidade da oferta educacional.
No entanto, a implementação do Sinaes tem sido um processo árduo e, para muitos, decepcionante. A adoção de uma escala de conceitos de 1 a 5 para IES, cursos e desempenho de estudantes, embora facilite classificações, é criticada por especialistas que veem nela um resquício do antigo Provão e um incentivo a ranqueamentos. O Enade, por exemplo, é um insumo fundamental para o Conceito Preliminar de Curso (CPC) e o Índice Geral de Cursos (IGC), mas seu custo e a variabilidade das provas levantam questionamentos sobre sua real contribuição para a qualidade.
Destacamos quatro principais desafios no sistema atual:
• Morosidade burocrática: O fluxo regulatório é extenso e moroso, podendo envolver até cinco unidades administrativas do MEC e levar anos para a conclusão de processos de autorização de instituições e cursos. Com cerca de 20 mil processos em tramitação na Seres (Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior) em 2023, o volume é imenso. Faculdades, que representam a maior parte das IES mas detêm apenas 12% das matrículas, dependem diretamente dessas autorizações, ao contrário de universidades e centros universitários que gozam de autonomia.
• Modelo homogeneizador de avaliação: Concebido originalmente para um sistema menor e mais homogêneo (principalmente universidades públicas), o modelo atual não consegue reconhecer nem incentivar a diversidade de qualidades e vocações das instituições. Ele trata as “formiguinhas” (pequenas IES com até 300 alunos, que detêm 1% das matrículas) e os “elefantes” (grandes grupos educacionais) com a mesma régua, apesar das suas enormes diferenças.
• Dificuldades operacionais da avaliação: Há problemas na capacitação e padronização dos milhares de avaliadores do INEP, que atribuem conceitos em um instrumento complexo que envolve cerca de 60 indicadores. A subjetividade e o poder discricionário dos avaliadores na atribuição do conceito máximo (5) a indicadores que tratam, por exemplo, de práticas “comprovadamente exitosas e inovadoras” pode comprometer a comparabilidade e a qualidade do processo.
• Contaminação” da regulação na avaliação: A interligação entre avaliação e regulação é criticada por, supostamente, impedir uma melhoria efetiva da qualidade. Segundo essa visão, a regulação limita-se a observar “normas e critérios burocráticos”, sem focar no desenvolvimento ou no impacto social da educação superior como fator de desenvolvimento nacional.
Caminhos para o Futuro
Apesar dos desafios, é inegável que o Sinaes é um avanço e uma conquista do Estado brasileiro. A questão não é desmantelar o sistema, mas aprimorá-lo. A avaliação pode e deve melhorar os seus indicadores e instrumentos, e a regulação pode ser mais ágil e sensível às diferentes qualidades – no plural -das instituições.
Será que vale a pena continuar a avaliar todos os cursos de graduação, ou deveríamos, como Argentina e Chile, focar em cursos considerados estratégicos? Este é um debate crucial que exige novas investigações e uma “grande concertação” entre os poderes Executivo e Legislativo para implementar as mudanças necessárias. O futuro da educação superior brasileira depende de como navegaremos por esse labirinto de desafios, mantendo o compromisso com a qualidade e a relevância social.
O artigo completo pode ser acessado no seguinte link: https://www.scielo.br/j/aval/a/Cx6F5SLLYhfDnkFPT5XgK3d/?lang=pt
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Helena Sampaio é professora livre-docente da Faculdade de Educação da Unicamp, pesquisadora PQ (CNPq) e editora-chefe da Revista Pro-Posições. Atua em políticas e regulação do ensino superior, acesso e permanência de estudantes. Foi secretária nacional da Seres/MEC (jan/2023–fev/2024).
André Pires é professor do Programa de Pós-Graduação em Educação da Uniso, bolsista de produtividade em pesquisa do CNPq, com pesquisas em desigualdades e políticas de inclusão e permanência no ensino superior na América Latina. Realizou pós-doutorados na Universidade de Princeton (EUA, 2017) e na UFRJ (2022).
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