O atual arcabouço fiscal limita investimentos e prejudica o desenvolvimento brasileiro. Um Regime Fiscal Funcional pode garantir pleno emprego e crescimento sustentável. Mas como transformar regras ineficientes em políticas eficazes?
A (…) política de buscar equilibrar o orçamento por imposições, restrições e precauções certamente falhará, porque terá o efeito de diminuir o poder de gasto nacional e, consequentemente, a renda nacional.
(KEYNES 1933,The Means to Prosperity)
Nas sociedades democráticas, o Estado desempenha papéis insubstituíveis ― a menos que se queira abrir mão da condição de sociedade democrática ― na organização da economia.
O Estado deve prover bens públicos essenciais a toda população, regular as atividades do setor privado e promover a estabilidade da economia, com aproveitamento pleno e expansão sustentável das suas capacidades produtivas. Essas funções estão interligadas e por vezes se sobrepõem. Por exemplo, o acesso a recursos naturais não degradados (ar puro, águas limpas, alimentos saudáveis etc.) é direito fundamental da humanidade e requer amplos gastos públicos para o provimento desses bens e regulação das atividades do setor privado de forma a impedir o uso predatório motivado pelo interesse de ganho privado.
Os gastos públicos têm também o papel de regular os ciclos da economia, compensando as perdas de renda e emprego do setor privado quando ocorrem recessões e moderando a euforia especulativa privada e o desperdício de recursos produtivos na fase ascendente dos ciclos.
Em suma, o Estado tem papel insubstituível de evitar o uso predatório dos recursos naturais e humanos pelo setor privado e, ao mesmo tempo, de promover o uso eficiente dos recursos disponíveis (especialmente a força de trabalho) em benefício da coletividade. Por consequência, é evidente que as diretrizes fiscais que regulam os gastos públicos e a tributação: (a) não podem ser estabelecidas emulando objetivos e motivações de entes privados na medida em que (b) devem se guiar por critérios que permitam o cumprimento eficiente por parte do Estado daquelas tarefas de sua exclusiva responsabilidade. Regras fiscais que violam as diretrizes anteriores são disfuncionais e fadadas a deslegitimar o governo.
Nesse sentido, uma atuação fiscalmente responsável do Estado passa por assegurar a estabilidade macroeconômica em um nível compatível com a plena capacidade da economia e com as necessidades de sua população. Para tanto, a função de planejamento do Estado é um imperativo para a gestão fiscal funcional.
O atual arcabouço fiscal é disfuncional
Nos últimos anos, o arcabouço fiscal brasileiro tem se tornado cada vez mais complexo, ineficiente e antidemocrático. O emaranhado de novas restrições fiscais invariavelmente é justificado pela suposta necessidade de aumentar o controle sobre os gastos públicos, como se já não existissem controles bastante rigorosos. Na verdade, a estrutura institucional do planejamento e da execução orçamentária brasileira é bastante rigorosa. Até meados de 2014, os principais guias da atuação estatal eram os três instrumentos de planejamento e orçamento, a saber: PPA (Plano Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual). Ainda que restrições fiscais como a Regra de Ouro e a meta de resultado primário continuassem existindo e impondo regras incoerentes, elas não chegaram a ser incapacitantes da atuação fiscal ativa. Em contexto de ampliação dos gastos estimulando o crescimento, a própria dinâmica econômica favorecia o cumprimento das regras estabelecidas.
A constituição desse emaranhado de mais de 11 restrições fiscais tem visado, na verdade, não o aumento da eficiência do gasto público mas constranger o grau de liberdade do governo de cumprir um programa de investimentos sociais, constantes do regramento constitucional, por meio da emulação de objetivos privados, notadamente a busca de superávits entre receitas e despesas. Como as funções públicas são insubstituíveis, as restrições fiscais estabelecidas com base em princípios privados vão se mostrando ineficientes com graves consequências para o bem-estar social e a sustentabilidade ambiental. Entretanto, mesmo quando a disfuncionalidade de uma dada restrição legal se revela politicamente insuportável para grupos poderosos capazes de promover reformas no arcabouço fiscal, outras regras são criadas com resultados igualmente contraproducentes.[1] A sobreposição de normas fiscais restritivas tem tornado o sistema mais complexo e incoerente, escalando a ineficiência e a inaplicabilidade das restrições. Tal situação decorre da própria contradição das restrições fiscais com o princípio de exclusividade de tarefas constitucionais que só o Estado pode executar com eficiência justamente por não precisar se constranger por restrições e motivações privadas e dever orientar-se por objetivos coletivos.
Enquanto as restrições fiscais reduzem o caráter democrático da gestão orçamentária, os instrumentos de planejamento e orçamento o ampliam. Isso porque tais instrumentos resultam de amplas discussões na sociedade, são aprovados e monitorados por representantes eleitos e pelos órgãos de controle constituídos com este fim. No Brasil, o Poder Executivo deve enviar projetos de lei ao Congresso Nacional referentes ao Plano Plurianual (PPA), até 31 de agosto do primeiro ano de mandato, à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), até 15 de abril, e à Lei Orçamentária Anual (LOA), até 31 de agosto. Em conjunto, esses três instrumentos estabelecem os objetivos, as metas, as estratégias, as políticas públicas e as prioridades do Executivo eleito.
Já as restrições fiscais, por sua vez, são limites financeiros que repercutem na aplicação de cada instrumento de planejamento e orçamento visando decretar arbitrariamente em qual proporção os objetivos poderão ser perseguidos. As restrições fiscais não partem da análise da disponibilidade de recursos humanos e materiais mobilizáveis para a provisão de bens públicos demandados pela sociedade. Tampouco possuem qualquer preocupação em garantir ou ampliar os direitos sociais estabelecidos pela Constituição Federal. Ao imporem limites numéricos arbitrários sobre a política pública, as restrições fiscais impedem a operação eficiente do Estado na melhor provisão de bens e serviços públicos, mesmo quando a demanda por tais bens e serviços não tenha sido saciada e os recursos humanos e materiais que poderiam ser utilizados nessa provisão ainda estão ociosos. Consequentemente, as restrições fiscais limitam arbitrariamente o quanto da Constituição e o quanto dos objetivos estratégicos “caberão” no orçamento fiscal sob a falsa alcunha de “responsabilidade fiscal”.
As restrições fiscais também têm sido ineficientes para definir um mecanismo transparente e igualitário no estabelecimento das prioridades de gastos públicos. As mais recentes Lei de Responsabilidade Fiscal, o Teto dos Gastos e o Novo Arcabouço Fiscal (NAF) se mostraram inócuas para evitar o uso deletério do orçamento para interesses políticos opacos e particularistas.[2] De qualquer ponto de vista que se olhe, as restrições fiscais têm se mostrado uma busca efêmera por um equilíbrio inalcançável, pois são fundadas em princípios incorretos do papel do Estado, do funcionamento das finanças públicas e da moeda na economia moderna.
Restrições que se baseiam em satisfazer critérios numéricos fixos (relação dívida/PIB; gastos/PIB ou mesmo gastos per capita etc) cedo ou tarde fracassam. Mesmo defensores de tais regras reconhecem que restrições a déficits nominais são contraproducentes porque “são potencialmente procíclicas, encorajando retenção fiscal em tempos ruins sem impedir o relaxamento fiscal em tempos bons”; são curto-prazistas na medida em que “limites obrigatórios de déficit fiscal podem encorajar os formuladores míopes de política a realocar gastos de itens de alta qualidade, mas com benefícios apenas de longo prazo (por exemplo, investimento, educação, apoio a reformas estruturais), para gastos imediatamente visíveis, mas improdutivos (por exemplo, transferências de dinheiro)”; e antidemocráticas uma vez que elas “podem reduzir a transparência, incentivando a contabilidade criativa ou operações fora do orçamento”(p.9).[3]
Em suma, as restrições fiscais têm sido amplamente reconhecidas como ineficientes e antidemocráticas porque:
- (1) são rígidas e levam a economia ao desperdício de recursos disponíveis (especialmente trabalho) e agravam problemas distributivos;
- (2) usualmente são pró-cíclicas, reforçando ora a crise e o desemprego (de capital e trabalho), ora o auge e sua euforia creditícia e sua pressão sobre preços;
- (3) não são críveis por serem abandonadas diante de situações emergenciais, imprevistas, de choque e/ou catástrofes;
- (4) são politicamente insustentáveis em sociedades democráticas por fortalecerem grupos de interesse com maior poder de pressão em detrimento das necessidades sociais, especialmente as dos mais vulneráveis;[4]
As restrições fiscais são falhas por natureza não por execução
Apesar de fracassarem em prover os governos com um sistema de regras que os permita realizar suas funções sociais exclusivas e primordiais, as restrições fiscais têm sido, ao invés de abandonadas, reeditadas ― ainda que de forma modificada. Entretanto, as falhas das restrições decorrem de sua própria natureza ― e não de alguma incompletude ―, de uma visão analiticamente infundada das finanças públicas e de sua operação no sistema econômico. Sinteticamente, as restrições fiscais buscam atingir algum critério impreciso ou inócuo de “sustentabilidade fiscal”, geralmente estabelecido por indicadores numéricos ainda mais elusivos, como a relação dívida/PIB ou outra sucedânea.
Todo o argumento econômico favorável à imposição de restrição fiscal sobre governos está baseado na malsã doutrina das “finanças saudáveis”.[5] Governos monetariamente soberanos não enfrentam limites financeiros para gastar e, portanto, não podem incorrer em déficits ou dívidas “insustentáveis” na medida em que sempre podem honrar compromissos financeiros assumidos em sua própria moeda.[6] Não obstante, os gastos públicos podem ser, teoricamente, excessivos em relação à capacidade produtiva da economia e, consequentemente, resultar em inflação transitória causada por excesso de demanda. Todavia, as restrições fiscais não são usualmente estabelecidas em função da capacidade produtiva da economia, mas em função de indicadores fiscais não diretamente relacionados com a capacidade de oferta da economia. Ainda mais grave, os indicadores preferidos para estabelecer as restrições fiscais (tais como a relação dívida/PIB ou superávit público/PIB) são geralmente pró-cíclicos, de forma que quando a capacidade produtiva está em sua máxima utilização o indicador tende a ficar abaixo da meta e induzir a mais gastos; quando a capacidade produtiva está subutilizada, o indicador tende a ficar acima da meta e induzir à redução de gastos.[7]
Finalmente, o custo da dívida pública é amplamente determinado pela taxa de juros que o próprio governo define através da política monetária, de forma que, além de não haver risco de default sobre a dívida pública, o governo estabelece o preço de sua dívida. A capacidade de governos monetariamente soberanos financiarem gastos não está submetida aos humores dos mercados financeiros. A despeito da pressão política e midiática que os agentes financeiros podem produzir, não há nenhuma lei da natureza ou econômica que obrigue os gastos públicos e as receitas tributárias a se igualarem, ou a taxa de juros a mudar, no fluxo de tempo exato que a terra demora para dar uma volta em torno do sol. Enquanto o “mercado” não produzir uma lei da natureza com tais características, somente as leis humanamente instituídas obrigarão o Estado a prover bens e serviços públicos de qualidade disponíveis em sua moeda.
Considerando as falhas nos fundamentos econômicos, políticos e operacionais sobre os quais têm sido erigidas as restrições fiscais, e considerando o poder financeiramente ilimitado e exclusivo do governo em gastar, o governo deveria seguir princípios funcionais para nortear a política fiscal com objetivos democráticos:
(1) evitar ser fator agravante da tendência “natural” do capitalismo à instabilidade financeira, ao desperdício de recursos (especialmente pelo desemprego da força de trabalho) e à desigual distribuição de renda característica da economia motivada pelo lucro;
(2) utilizar os instrumentos de planejamento e execução orçamentária já existentes (PPA, LDO e LOA) para tornar os gastos públicos previsíveis e ao mesmo tempo flexíveis às condições de oferta, de forma a prover bens públicos de acordo com as necessidades da população e coordenar as decisões dos agentes privados na direção de utilizar plenamente os recursos produtivos disponíveis com o objetivo de construir uma economia socialmente justa e ambientalmente sustentável;
(3) estabelecer o Regime Fiscal Funcional (RFF), regra segundo a qual os gastos públicos devem ser planejados para conduzir a economia até o limite do pleno emprego por meio de um Programa de Garantia de Emprego da força de trabalho apta e desejosa de trabalhar[8].
Com essas três diretrizes regulando as regras fiscais brasileiras, o governo ganharia flexibilidade para adotar políticas condizentes com o uso adequado dos recursos disponíveis, sem os desperdícios do desemprego, e buscando, através das discussões entre Executivo e Legislativo a definição das prioridades de provisão de bens e serviços públicos que a cada momento o orçamento irá atender com a contratação da força de trabalho, equipamentos e conhecimentos disponíveis para provimento desses bens e serviços públicos.
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Fabiano A S Dalto é Professor Titular do Departamento de Economia e do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Paraná. E Presidente do Instituto de Finanças Funcionais para o Desenvolvimento (IFFD).
[1] Em 2018, diante do fracasso de restrições fiscais de “primeira geração”, um grupo de economistas do FMI reconheceu a necessidade de maior flexibilização das restrições fiscais que havia defendido em período anterior justificando essa mudança de orientação no fato de que “the systems of rules [have become] more complicated to operate, while compliance has not improved”. Luc Eyraud, Xavier Debrun, Andrew Hodge, Victor Lledó, and Catherine Pattillo (2018) Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability; IMF Staff Discussion Notes No. 18/04, April 13, 2018. p.4. Com a crise pandêmica a partir de 2020, mesmo os mais fervorosos defensores de regras fiscais disfuncionalmente restritivas foram obrigados a tolerar suas suspensões para que os governos pudessem combater a crise sanitária e suas consequências socioeconômicas.
[2] Brasil (in)eficiente: Emendas parlamentares batem recorde e chegam a R$ 50 bi. Para especialistas, há distorção
[3] Luc Eyraud, Xavier Debrun, Andrew Hodge, Victor Lledó, and Catherine Pattillo (2018) Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability; IMF Staff Discussion Notes No. 18/04, April 13, 2018.p.9. No original: “First, certain types of rules such as nominal deficit caps are potentially procyclical, encouraging fiscal retrenchment in bad times without preventing fiscal relaxation in good times. Second, because rules are generally silent on the composition of fiscal adjustment, they can allow the deficit bias to morph into a composition bias. As shown by Peletier, Dur, and Swank (1999), if excessive deficits reflect myopia, binding deficit limits can encourage myopic policymakers to reallocate spending away from high-quality items with only longer-term benefits (for example, investment, education, support for structural reforms) and toward immediately visible but unproductive spending (for example, cash transfers). Third, if adopted without sufficient political buy-in or a solid public financial management system, rules can also reduce transparency by encouraging creative accounting or off-budget operations (Milesi-Ferretti 2003)”.
[4] Governo anuncia abertura de crédito extraordinário para garantir a execução do Plano Safra 2024/2025 — Ministério da Fazenda
[5] O argumento político no qual se baseia a adoção de restrições fiscais, o de uma “tendência” dos políticos de preferirem gastos crescentes para obter reeleição, é teórica e empiricamente infundado. Para uma discussão das falhas do argumento político veja Pressman, Steven (2004) What is wrong with public choice, Journal of Post Keynesian Economics, 27:1, 3-18.
[6] Conceição, Daniel & Dalto, Fabiano A S (2022) A Importante Lição da Coronacrise sobre os Limites do Gasto Público. Brasília:Fonacate. Cadernos da Reforma Administrativa no.37. Disponível em: https://fonacate.org.br/wp-content/uploads/2022/04/Cadernos-Reforma-Administrativa-N.-37.pdf
[7] Segundo Caselli, Francesca, Hamid Davoodi, Carlos Goncalves, and others. 2022. The Return to Fiscal Rules. IMF Staff Discussion Note 2022/002. Washington, DC: International Monetary Fund. “The evidence also indicates that fiscal rules had limited impact in making fiscal policy less procyclical..” p.1 De fato, as restrições fiscais tornam a política fiscal pró-cíclica.
[8] IFFD. Programa de Garantia de Emprego para uma Sociedade Próspera, Justa e Sustentável. Set/22 .Disponível em: https://iffdbrasil.org/index.php/2022/09/26/outras-producoes-n-2-programa-de-garantia-de-emprego-para-uma-sociedade-prospera-justa-e-sustentavel/
